Con la discusión por los subsidios con fondos públicos a los servicios de transporte urbano en la región del AMBA, el tema de las finanzas provinciales volvió al escenario. En Formosa, el ministro del Interior, Eduardo “Wado” de Pedro, dijo que no hay provincias inviables sino que “lo inviable es gobernar solo para la Ciudad de Buenos Aires”. El gobernador de Jujuy, Gerardo Morales, planteó que CABA “no produce nada y allí está toda la plata”. Mientras siguen las declaraciones de los políticos, que se apruebe una ley que direccione el reparto de los recursos con equidad es un objetivo que lleva muchos años de demora. Y mientras tanto, los distritos que más aportan reclaman porque dicen que no reciben en proporción a lo que dan, y los más rezagados no quieren perder lo que les envían.
Un estudio de la consultora FMyA que dirige el economista Fernando Marull concluye –sobre la base de datos del producto bruto geográfico provincial (PBG)– que las jurisdicciones más perjudicadas en el reparto son CABA, que representa el 17% del PBI nacional y solo recibe el 2,4% de las transferencias automáticas totales, y la provincia de Buenos Aires, que contribuye con 33% del PBI y recibe 21% de los recursos repartidos. Les siguen Neuquén y Chubut. En cambio, las provincias más beneficiadas son Chaco (recibe casi 5% de la coparticipación y genera 2% del producto), Formosa (aporta 1% y recibe 3%) y Tucumán (2% y 3%, en cada caso). Jurisdicciones, estas últimas, que tienen altos niveles de informalidad y de pobreza y una elevada participación del empleo público en el total de ocupaciones.
Un informe del Ieral de la Fundación Mediterránea indica que el año pasado Buenos Aires recibió el 24,4% de las transferencias totales de Nación a las provincias; le siguieron Córdoba (8,2%), Santa Fe (8,1%), Chaco (4,7%), Entre Ríos (4,4%) y Tucumán (4,2%). Todo el resto participó con menos del cuatro por ciento.
En Catamarca, Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy, La Rioja, San Juan y Santiago del Estero los recursos de origen nacional superan el 80% de los ingresos tributarios (con picos de 90% en La Rioja y Formosa).
Respecto del empleo público, el instituto da cuenta de que en la mitad de las jurisdicciones del país hay más trabajadores públicos que privados. El promedio nacional es 53% y por debajo de ese índice solo están CABA, Mendoza y Salta. En 53% están Córdoba, Santa Fe y Buenos Aires.
“Las jurisdicciones más beneficiadas en el reparto de recursos están estancadas y empobrecidas y tienen pocas empresas privadas” (Fernando Marull, FMyA)
Desde Politikon Chaco, el economista Alejandro Pegoraro señala que el esquema de distribución hoy vigente “profundiza asimetrías y desincentiva” políticas que lleven al desarrollo de recursos propios.
La reforma constitucional de 1994 dispuso que debía dictarse una nueva ley de coparticipación. Pasaron 27 años y eso no se logró. Además de ese reparto, la Nación gira fondos a los gobernadores sin criterios específicos. “En vez de ayudar al equilibrio, esos giros están usualmente atados a cercanías políticas, y por lo general, profundizan asimetrías”, dice Pegoraro. Grafica con el caso de Formosa que, en términos relativos, recibe más apoyo extra coparticipable que Mendoza.
Marcelo Capello, economista del Ieral, precisa que hay otras vías por las que las provincias reciben explícita o implícitamente recursos. Por ejemplo, están el gasto nacional que se ejecuta en esos territorios y los beneficios fiscales que obtienen algunas, implícitamente, por la existencia de regímenes de promoción, como el de Tierra del Fuego.
Otra forma de analizar el tema, según cálculos que hace el Ieral, es observar cuánto dinero por habitante va a cada distrito por las transferencias desde la Nación. El rango se mueve entre $246.000 en Tierra del Fuego y $41 en la Ciudad de Buenos Aires. Esa radiografía transparenta que hay “alta inequidad” incluso entre provincias similares de una misma región: Catamarca y La Rioja reciben 2,3 veces los recursos por habitante que se le transfieren a Salta; Formosa, 2,2 veces lo que percibe Misiones (también está relegada Corrientes); a Santa Cruz va, medido por habitante, 1,8 veces lo que se deriva a Chubut, y Santa Fe recibe 1,25 veces lo que va a Mendoza.
En el caso de CABA, aclara Capello, si bien es la jurisdicción que menos transferencias per cápita recibe, aún existen en su ámbito servicios que presta la Nación –Justicia o agua y saneamiento–, y que en otras jurisdicciones afrontan los gobiernos provinciales. “Pero esto no justifica que, por ejemplo, se quiera transferir la obligación de afrontar los subsidios para el transporte a CABA y no a la vecina provincia de Buenos Aires, ambas mucho más favorecidas por esos subsidios que el resto de las jurisdicciones”, enfatiza.
“En vez de ayudar al equilibrio, los giros por fuera de la ley de coparticipación están usualmente atados a cercanías políticas y profundizan las asimetrías” (Alejandro Pegoraro, Politikon Chaco)
Los números transparentan que, sin aportes extraordinarios de la Nación, hay provincias que no podrían subsistir. Un debate que se abre es si ese dinero debe seguir girándose sin condicionamientos y sin una auditoría sobre su uso. Según datos elaborados por el Ieral, en promedio el 69% de los recursos que manda la Nación es de libre disponibilidad, y hay distritos en que se llega al 80%. La evidencia, según se concluye, es que la mayor parte va a gasto salarial. “En la mitad de las jurisdicciones es más importante el empleo público que el privado formal”, dice el informe.
Las jurisdicciones más beneficiadas, repasa Marull, están “estancadas, empobrecidas y tienen pocas empresas privadas. Necesitan de la redistribución del Estado nacional; sus gobernadores suelen ser caudillos a los que no les exigen mucho porque tienen votos”.
De los 3,5 millones de trabajadores públicos que hay en el país, 2,5 millones son de provincias y municipios. Los distritos del norte son los más dependientes del empleo público, mientras que los del sur se “desmarcan”, según Marull, por las regalías petroleras. Las del centro tienen más actividad privada.
Capello pone el foco en el efecto político que se deriva de tener una mayor dependencia financiera de la Nación: “Mientras más dependen, más compromiso tendrán en la práctica los gobernadores y legisladores de esas provincias para con la administración nacional, y sus ciudadanos serán más proclives a votar por mayor gasto público, dado que es financiado en gran medida por el esfuerzo fiscal de contribuyentes de otras provincias. Por supuesto que las autoridades de esas provincias pagan menos costo político cuando aumentan el gasto, dado que no necesitan aumentar los impuestos a sus ciudadanos/votantes”.
Para Pegoraro, la viabilidad o el potencial desarrollo de cada provincia es algo que está limitado por la asignación de recursos nacionales, pero también por las gestiones de gobierno. Plantea que hay muchos casos de “Tesoro rico y provincia pobre”, donde el problema no son los fondos, “sino su aplicación y las prioridades de la administración”.
“Mientras más dependientes de fondos sean las provincias, más compromisos tienen los gobernadores y los legisladores con el gobierno nacional” (Marcelo Capello, Ieral – Fundación Mediterránea)
En esa línea apunta varios ejemplos. Entre Ríos tiene el centro urbano más pobre del país (Concordia) y registra un superávit equivalente al 11,2% de su gasto. Gran Resistencia es el segundo lugar con más pobreza, pero la provincia tuvo un superávit del 7,9% de sus erogaciones. En Formosa y Santiago del Estero, lo mismo: pobreza por encima del 47% pero superávits financieros fuertes.
“El escaso grado de desarrollo humano y los niveles de pobreza, por ejemplo, no pueden ser asociados directamente a la disponibilidad de recursos por parte de la Nación”, insiste. Y califica de errores “conceptuales” catalogar a las provincias de viables/inviables o la actual discusión sobre niveles de producción. Por caso, la cuidad de Buenos Aires tiene un “fuerte peso” en sectores como la industrias culturales y de economía del conocimiento y también, aunque en baja, sostiene importantes estructuras de industrias textiles, química, edición y alimentos. Y Formosa, “lejos de inviable”, tiene potencial a partir de la producción primaria, ganadera y petrolera.
El trabajo del Ieral remarca que las provincias que reciben más transferencias no suelen ser las más transparentes. En la medición de Transparencia Presupuestaria hecha del Cippec, las cinco con mejores resultados –Santa Fe, Entre Ríos, Córdoba, Neuquén y CABA– están a mitad de tabla en el ranking de dependencia de la Nación.
En las fiscalmente más atadas a la administración central, “suelen observarse peores situaciones institucionales en general, lo que desmotiva la inversión privada”. Eso determina una mayor proporción de empleo público. “Los niveles de inseguridad jurídica desalientan las inversiones”, afirma Capello.
A su criterio, la Nación ayuda a aumentar el poder de compra y la demanda en las provincias más rezagadas y fiscalmente más dependientes pero, a la vez, desalienta la oferta privada de bienes, sobre todo de los transables.
Respecto de si se deben condicionar los envíos nacionales, Pegoraro sostiene que sí. La coparticipación requiere una revisión y los envíos extra coparticipables podrían atarse a un “mecanismo de mérito”. No solo debe considerarse la necesidad puntual que justifique el pedido de recursos, sino también los factores de la imposibilidad provincial de financiar lo que pide, según analiza.
“Dividir la provincia de Buenos Aires sería una oportunidad para cambiar las reglas en la relación entre la Nación y las provincias y mejorar los incentivos a favor del desarrollo” (Jorge Colina, Idesa)
Para limitar favores políticos también se podrían establecer limitaciones a los envíos sobre la base de criterios, propone. Por ejemplo, que ningún distrito pueda recibir asistencia financiera superior a una determinada proporción de su coparticipación, salvo situaciones de emergencia o financiamiento de obras públicas de gran magnitud, que “correrían por otros canales”. Pegoraro está persuadido de que se debe definir un esquema único de asignación de los ATN, porque entregarlos sobre la base de los guarismos de la coparticipación –como se hace con frecuencia– “vuelve a profundizar asimetrías, particularmente en períodos electorales”.
Marull también cree que se debe reformar la ley de coparticipación e ir “más allá” en los factores que se toman en cuenta para repartir los recursos. “Ese era el espíritu del acuerdo fiscal de 2017, que hoy no existe; nada rompe el círculo y no está en agenda hacerlo”, sintetiza.
En diciembre, el entonces senador nacional del PRO Esteban Bullrich impulsó la idea, expuesta en un libro escrito con el economista Jorge Colina y el abogado Enrique Morad, de dividir a Buenos Aires en cinco provincias y partir en dos el municipio de La Matanza. Esa reformulación llevaría a replantear la coparticipación y, según Colina, es una “oportunidad de resolver la inequidad” que Buenos Aires sufre. “También es la oportunidad para cambiar las reglas de la relación entre la Nación y las provincias y mejorar los incentivos a favor del desarrollo”, añade.
Para el economista, habría que eliminar la coparticipación y, en su lugar, distribuir las potestades tributarias. Por ejemplo, establecer que todo el impuesto a las ganancias (hoy coparticipable) sea para el Estado Nacional y que todo el IVA sea para las provincias.
