Entrevista al economista alemán Stefan Voigt: “Fijar un modelo económico en la Constitución no tiene mucho sentido, no hace que las cosas sean menos inciertas”

Stefan Voigt es economista, pero ha dedicado su carrera a estudiar constituciones. Autor de Constitucional Economics, manual de referencia sobre el tema, el actual académico del Instituto de Leyes y Economía de la Universidad de Hamburgo, no solo aplica las herramientas económicas para el análisis de los textos constitucionales, sino también para medir los efectos de sus normas en el funcionamiento de los países. Sobre eso hablará la próxima semana en Chile en una charla organizada por la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile.

Uno de los debates sobre la Constitución de 1980 se refiere a los efectos que tuvo en definir un cierto modelo de desarrollo y, según algunos, lo que intenta hacer el nuevo proyecto constitucional es cambiarlo. Pero, ¿una Constitución debe definir un modelo económico? ¿Tiene esa función?

-Es una pregunta interesante y básicamente puedo responderla con la discusión que tuvimos aquí en Alemania sobre exactamente esa misma pregunta. En Alemania, después de la Segunda Guerra Mundial, se buscó establecer como modelo lo que conocemos como economía social de mercado. Al final, sin embargo, si uno mira la Constitución, esta es bastante abierta respecto a qué sistema económico debería implementarse. Pero hace tres años hubo algunas personas que propusieron incluir en la Constitución la frase: “El modelo económico de Alemania es el de una economía social de mercado”. Yo estuve en contra. No creo que tenga mucho sentido, porque los sistemas económicos evolucionan y tratar de fijarlos en un período específico no me convence mucho. Al final, la duda que queda es siempre cómo esa frase va a ser interpretada. Con solo escribirla en la Constitución no pasa mucho, se necesita que personas apliquen las frases escritas en la Constitución. En otras palabras, no ayuda realmente a hacer que las cosas sean menos inciertas, más estables y más predecibles.

La propuesta de nueva Constitución en Chile propone un sistema presidencial. ¿Existe un modelo político que favorezca mejor el desarrollo y la distribución de la riqueza o eso depende de las políticas públicas que impulsen los gobiernos de turno?

-En Estados Unidos hay un sistema presidencial y Estados Unidos ha sido bastante estable. Ha habido solo poco más de dos docenas de cambios en la Constitución en casi 250 años. Entonces, los sistemas presidenciales pueden ser bastante estables y pueden conducir a un crecimiento económico. También se ha visto que el grado de separación de poderes entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial es mayor bajo el sistema presidencial, porque el presidente una vez que es elegido es más independiente del Poder Legislativo. En los casos en que hay un primer ministro, en los sistemas parlamentarios, existe el voto de censura. Básicamente el primer ministro tiene que asegurar una mayoría en el Parlamento día a día para evitar perder la confianza. El primer ministro en un sistema parlamentario depende mucho más del consenso de la legislatura de lo que el presidente en un sistema presidencial del consenso de un Congreso. En esencia uno podría decir que eso es algo bueno, pero también existe un peligro. Si haces muy poderosa a una persona, ella puede no tomar en cuenta las limitaciones establecidas por la Constitución. No hablemos de América Latina, hablemos de Francia. En Francia tienes a Charles de Gaulle que dijo “yo soy el único político en este país que ha sido electo por todos los franceses, todos ustedes, parlamentarios, tienen sus pequeños distritos, tienen 100 mil votos o quizá 1 millón de votos, pero yo soy Charles de Gaulle y soy el presidente de todos los franceses”. Y con esta legitimidad, propuso saltarse algunas de las limitaciones de la Constitución. Para hacer la historia corta, lo que uno observa es que los sistemas presidenciales tienen mayor tendencia a no ajustarse a las limitaciones de la Constitución que los sistemas parlamentarios. ¿Por qué? Porque si un primer ministro comienza a pasar por alto la Constitución, los legisladores lo pueden mandar para la casa. El sistema presidencial promete más estabilidad, pero también presenta más riesgos de que el presidente se exceda en sus poderes.

Uno de los temas que impulsó el actual debate constitucional es el de los derechos sociales. ¿En qué medida consagrar derechos en la Constitución asegura que estos sean efectivamente garantizados, porque vemos constituciones como la de Venezuela que tiene más de 80 derechos sociales que evidentemente hoy no están garantizados?

-Creo que una cosa que hay que tener en mente es que al final del día una Constitución es un pedazo de papel, y la Constitución no se puede aplicar sola, necesita personas, políticos, jueces para ayudar a poner en práctica las normas que están escritas en la Constitución. Y muchas veces observamos que normas realmente buenas no son respetadas. Si lees algunas constituciones del mundo crees que ese país es el paraíso, pero cuando viajas a él te das cuentas que en terreno luce bastante distinto. Si miras el número de derechos que se han incluido en las constituciones aprobadas en los últimos 10 o 20 años, es sorprendente la inflación de derechos sociales. Hay varios estudios que han mirado al tema de si incluir derechos adicionales en una Constitución realmente implica que estos sean realmente protegidos. Déjeme solo citar dos de ellos. Un estudio analizó la igualdad de género y el intento de que las mujeres fueran tratadas igual que los hombres. Y si uno mira las consecuencias de la inclusión de ese derecho en esa Constitución específica no ve muchos cambios. La brecha de género sigue siendo la misma incluso después de que ese derecho se incluyó en la Constitución. El segundo es el derecho a la educación y la salud. Lo que mis colegas vieron fue que la inclusión de esos derechos básicamente llevó a más gasto estatal, pero no hubo cambios. Al final, la Constitución debe ser implementada y si pretende ser más que un libro bonito, uno debería tomar en consideración lo difícil que es implementar cualquiera de esos derechos que parecen deseables.

¿Usted es más partidario de una Constitución maximalista o minimalista? ¿Cree que la Constitución debe incluir muchos detalles o solo lineamientos generales?

-Una pregunta difícil, pero creo que en esencia las constituciones más cortas tienen más ventajas. ¿Por qué? Porque una Constitución más corta puede ser fácilmente conocida por prácticamente todas las personas en ese país. ¿Y por qué eso es importante? Es importante porque en caso de que un gobierno trate de excederse, entonces todos los ciudadanos pueden salir y decir ‘oye, esto no es lo que un gobierno debería hacer’. Dicho eso, he estudiado qué determina la extensión de las constituciones y resulta que las sociedades donde las personas confían más entre ellas tienden a tener constituciones más cortas. Es como un contrato de negocios. Si tú entras a un contrato de negocios con un amigo tuyo, simplemente se dan la mano y le dices ‘tú lo haces y yo te pago 100 euros’. Pero si haces un contrato con alguien que apenas conoces y no sabes si va a engañarte, entonces empiezas a escribir todo en un contrato largo y detallado. Básicamente lo mismo sucede con las constituciones. En esencia la extensión es un asunto del grado en que los miembros de una sociedad particular confían entre ellos.

En el nuevo texto constitucional propuesto en Chile se establece una nueva organización territorial que crea un sistema de autonomías y regiones con mayores facultades, incluso económicas, pero sin ser un sistema federal. ¿Cree que un sistema como ese, donde incluso las regiones cuentan con autonomía financiera, puede afectar los equilibrios fiscales de un país?

-Tres ideas sobre esto. Creo que contar con regiones o provincias con altos grados de autonomía puede ser bueno. ¿Por qué? Porque los temas prioritarios dependerán de si vives cerca de las montañas o cerca del mar, o cerca de un desierto. Los bienes públicos que necesitas dependerán de tu medioambiente, de la geografía, del clima, etc. Pero también dependerá de qué grupos estamos hablando. Si tienes etnias distintas o personas que practican religiones distintas, pueden tener preferencias distintas. Si tienes entidades más pequeñas, hay más probabilidades de que ellas puedan ofrecer un set de bienes públicos que se ajusten mejor a las preferencias de las personas que viven allí. Esa es una potencial ventaja. Ahora, si creas un exceso de provincias, con más autonomía, también creas más problemas. Esa es la parte mala. En un sentido, Chile es un único país que necesita de alguna manera que exista coordinación entre lo que el nivel central hace y lo que las provincias hacen. Esto es lo que nosotros los economistas llamamos “costos de transacción”, los costos de negociar, ofertar, etc. El costo va a ser más alto si las provincias gozan de un nivel más alto de autonomía. Obviamente, las regiones autónomas van a necesitar tener cierta discreción sobre su presupuesto, pero hay que ser muy cuidadosos sobre sus capacidades y sus competencias. Hay ejemplos de países federales en los que el estado federal pide préstamos y préstamos y préstamos, y termina en una crisis de deuda. Argentina es un ejemplo donde ha pasado muchas veces.

¿En qué medida la definición del tipo de Estado en una Constitución puede ser relevante? La actual propuesta establece que Chile es “un Estado social y democrático de derecho”, como la Constitución de Alemania o la de España. ¿Qué significa realmente eso?

-Lo primero que hay que decir es que la Constitución española fue inspirada por la Constitución alemana. Cuando cayó el régimen de Franco en España los socialistas democráticos en España eran fuertes y ellos estaban muy conectados con la socialdemocracia alemana. Ahora, ser un Estado democrático y social es relevante, aunque también el término “democracia social de derecho” plantea tensiones. Para mí el derecho implica que todos son tratados igual, hay leyes abstractas que se aplican para todos. Entonces, cuando tienes un Estado social significa que aquellos que están más mal tienen derecho a algún subsidio o dinero del Estado, mientras que los que están mejor no necesitan eso. En una palabra, hay cierta tensión entre el aspecto social y el aspecto del derecho, porque si en esencia tratas a los pobres diferente de los ricos, entonces estás tratando a las personas de manera diferente y no hay igualdad de derecho.

¿Cree que una Constitución debe tener quorums altos para ser reformada?

-Voy a responder como un economista. En economía decimos, no maximices ni minimices, optimiza. Necesitas encontrar el nivel adecuado de dificultad. Deja ponerlo así, si es muy fácil de reformar no tendrá ningún poder vinculante mayor al de una ley normal, entonces para qué llamarla Constitución. Hay algunos países en el mundo donde pasa eso, Nueva Zelandia, por ejemplo. En Nueva Zelandia se puede reformar la Constitución de manera muy fácil. Ese es el mínimo. Y el máximo puede ser Estados Unidos. Ahí necesitas dos tercios de ambas cámaras y dos tercios de los estados. Y esa es la razón de por qué ha habido tan pocas enmiendas a la Constitución. ¿Por qué eso podría ser un problema? Bueno, porque si es muy difícil de cambiar está el riesgo de que los políticos no respeten las limitaciones que fija la Constitución. Un método usado en algunos países, como los países nórdicos, es establecer la necesidad de tener una mayoría parlamentaria en dos períodos consecutivos. La consecuencia de eso es que la campaña electoral va a girar en torno a la propuesta de modificar la Constitución. Eso tiene una ventaja porque se discute entre los ciudadanos y la segunda ventaja es que se evita la rapidez por cambiar. Hay tiempos en que se quiere cambiar la Constitución muy rápido. Por ejemplo, cuando hay un ataque terrorista se quiere cambiar todo, dar más seguridad, pero las constituciones se supone que deben ser documentos para largos períodos de tiempo, que no estén sujetos a permanentes cambios.