Un oficio fue lo que envió este martes la presidenta del Banco Central (BC), Rosanna Costa, a la presidenta de la Convención Constitucional (CC), María Elisa Quinteros, a raíz de lo que aprobó en general y en particular la comisión de Sistemas de Justicia, Órganos Autónomos de Control y Reforma Constitucional, sobre el instituto emisor, y que deberá ser votado por el pleno el próximo lunes.
Allí se señala que parece “oportuno entregar por esta vía oficial nuevos antecedentes y comentarios” sobre cada uno de los artículos que llegarán al pleno, y las califica como “reflexiones y sugerencias colaborativas”. El oficio aclara que “el Banco respeta absolutamente la autonomía de la CC para llevar adelante la misión que la ciudadanía le ha encomendado”.
Sobre el primer artículo, donde se define qué es el BC, el oficio señala que parece positivo mantener la autonomía, así como otros temas de los que habla el articulado, al igual que “la lista de materias que se encomienda regular al legislador, incluyendo la relativa a las instancias de coordinación entre el Banco y el Gobierno, en el entendido que éstas últimas se refieren a instancias tales como las que actualmente contempla la Ley N° 18.840, Orgánica Constitucional del BC (la LOC)”.
Pero agrega que “sin perjuicio de lo anterior, se estima aconsejable establecer que esa ley se apruebe por la mayoría absoluta de los integrantes del Congreso”. Esto, argumenta el oficio, porque “es fundamental” que la organización y funcionamiento del BC “se rijan, a su vez, por normas estables -es decir, que no puedan ser alteradas por mayorías simples-, dotándolas así de la debida certeza jurídica para cautelar que las políticas de esta Institución cuente con la credibilidad y seguridad necesarias para el logro de su mandato”.
Sobre el segundo artículo, donde se refiere al objeto del BC, el oficio “valora considerablemente la definición de que el BC contribuye al bienestar de la población por la vía de velar por la estabilidad de los precios y el normal funcionamiento de los pagos internos, lo cual no solo reafirma su actual mandato institucional, sino que está en línea con la experiencia comparada de los bancos centrales más reputados del mundo (…) No obstante, se aprecia que la misma oración incluye una frase final, cuyo alcance no resulta claro, por lo que se sugiere revisar”.
A lo que se refiere ahí el oficio del BC, es donde la norma dice que el instituto emisor deberá cumplir estos objetivos “en coordinación con las principales orientaciones de política económica definidas con el Gobierno”.
Sobre ello, el BC profundiza así en el oficio: “En efecto, habiendo el artículo 1° precisado con mediana claridad que el BC es el encargado de formular y conducir de manera autónoma y técnica la política monetaria (…) se estima confuso agregar a continuación de estos fines la mención a una coordinación con las principales orientaciones de la política económica definidas con el Gobierno”.
Y agrega que “a los Banco Centrales no les corresponde definir la política económica general del país con el Gobierno, debido a que sus funciones y atribuciones se refieren a los temas vinculados a su mandato establecido por el propio artículo 2°, esto es la estabilidad de los precios y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos. Esto no obsta que para la consecución de sus objetivos el BC deba considerar y tener presente en sus decisiones la orientación general de la política económica del Gobierno, tal como lo establece actualmente el artículo 6° inciso segundo de la LOC del BC”.
Es por esto que sugieren a la CC reemplazarlo por lo siguiente: “El Banco, al adoptar sus decisiones, deberá tener presente la orientación general de la política económica del Gobierno”. De esta manera, señala el oficio, “se logra distinguir claramente el mandato asignado por la Constitución al Banco, de la política económica que el Gobierno defina soberanamente implementar (de acuerdo con su programa y el ideario conforme al cual fue elegido por la ciudadanía) y que el BC deberá tener presente al formular y conducir la política monetaria”.
Sobre el segundo inciso de este artículo, donde se especifica que para el cumplimiento de sus objetivos, el BC debe considerar la estabilidad financiera, la volatilidad cambiaria, la protección del empleo, la diversificación productiva, el cuidado del medioambiente y patrimonio natural y los principios que señale la Constitución y la ley; el BC reconoce que estos son elementos a considerar, “sin desviarlo de su función central”. Elementos que el instituto emisor dice que actualmente ya están considerando a la hora de tomar decisiones.
No obstante, advierte que “se observa que la ´diversificación productiva´ no se encuentra dentro de los roles que cumple la banca central, toda vez que una de las características principales de la política monetaria es que es de aplicación general, por lo que en el desempeño de su mandato difícilmente puede incorporar discriminaciones positivas ni negativas respecto de determinados sectores económicos. En este sentido, la diversificación de la matriz productiva no es una materia que corresponda llevar a cabo a los bancos centrales, sino que se encuentra asociada a la política económica que impulse el gobierno a través de su agenda legislativa, y las autoridades encargadas del fomento productivo, tales como el Ministerio de Economía, Corfo, Sercotec, entre otras. Conforme a lo anterior, se sugiere eliminar la alusión a este punto”.
Respecto de ese mismo inciso, cuando se habla de los “principios que señale la Constitución y la ley”, el BC cree que “se estima que es importante mantener la definición de los principios en la Carta Fundamental y dejar su implementación a la ley, con el objeto de evitar que luego por la vía legislativa se desnaturalice o amplíe indebidamente el rol del Banco más allá de su mandato constitucional”.
En el artículo 3, sobre las atribuciones del instituto emisor, el BC ve que no hay problemas. En cambio, en el artículo 4, sobre rendición de cuentas que deberá hacer al Congreso, si bien el instituto emisor reconoce que “es un mecanismo de transparencia muy importante en general respecto de todos los órganos del Estado”, sugieren precisar un tema.
Esto, porque el articulado establece que el BC debe rendir cuenta al Congreso sobre diversos temas puntuales, pero ahí se agrega al final que también rendirá cuenta “sobre los demás asuntos que se le soliciten mediante informes u otros mecanismos que determine la ley”. El oficio señala que sería bueno agregar que ello será sobre “asuntos que digan relación con sus funciones”.
Sobre el artículo 5, de las limitaciones del BC, el oficio dice que parece relevante lo que allí se señala, y valora varias materias, como por ejemplo, que se “autoriza al Banco a comprar durante un período determinado y vender en el mercado secundario abierto instrumentos de deuda emitidos por el Fisco”.
Sin embargo, sobre este último punto, también puntualiza que sería bueno que la modificación de dicha ley requiera el quórum de la mayoría absoluta de los parlamentarios en ejercicio.
Respecto al artículo 6, del Consejo del BC, donde se sube de cinco a siete consejeros, el oficio explica que “surgen una serie de reflexiones que solicitamos puedan ser consideradas al discutir la regulación de la gobernanza del Banco, de manera de no afectar su adecuado funcionamiento y así cautelar el eficaz cumplimiento de los objetivos que tiene asignados”.
Como comentario general, aplicado a este y el artículo 8, sobre la responsabilidad de las y los consejeros, el oficio remarca que “un BC menos robusto en materia de gobernanza, esto es, que se perciba por parte de la población con un carácter menos técnico o sujeto a un mayor sesgo político en sus decisiones, reduce su credibilidad y hace más difícil la tarea de estabilización macroeconómica (…) De allí la relevancia que los cambios que se introduzcan en este ámbito no menoscaben la efectividad de la autonomía y el carácter técnico de la institución”.
El BC reflexiona sobre las ventajas y desventajas de aumentar el número de consejeros, y explica que esto sube el tiempo y esfuerzo requeridos para alcanzar acuerdos, lo que si bien puede enriquecer el debate, “su número debe ser tal que compatibilice ambas cosas. En caso de crisis lo primero, cobra aun mayor relevancia”, detalla.
Por otra parte, señala que una mayor cantidad de consejeros puede ser adecuado para los bancos centrales que tienen asignadas más tareas y atribuciones, como aquellos que tienen incorporado al supervisor financiero, “pero que no es el caso de Chile que cuenta con una CMF independiente. Asimismo, generalmente, una mayor cantidad de consejeros se observa en países de mayor tamaño o que cuentan con regímenes federales”.
Además, dice que actualmente el BC “cuenta con un staff altamente calificado” que hasta ahora ha funcionado bien. Por todo lo anterior, el oficio concluye que “es posible sostener que la actual composición del Consejo no ha sido un inconveniente para que el Banco desarrolle adecuadamente su labor”.
En cuanto al proceso de nombramiento de los miembros del Consejo, el BC “valora la expresa mención a criterios técnicos y la incorporación del sistema ADP para la selección de candidatos”. Pero agrega: “Se observa que la propuesta innova al excluir al Presidente de la República de participar en la designación, lo que, en general, a nivel comparado sólo existe en países regidos bajo regímenes parlamentarios”.
En esa línea, comenta que “la excepción en este sentido sería únicamente el caso de Perú, donde el Congreso elige directamente a tres directores, pero con la particularidad de que otros 4 directores (mayoría), incluido el Presidente, son nombrados por el Poder Ejecutivo con la ratificación del Congreso. Por lo tanto, el sistema propuesto para Chile, en que el Congreso designaría de manera exclusiva a la totalidad de los Consejeros, sería bastante inédito en el mundo para naciones con régimen presidencial”.
Respecto de este mismo punto, el oficio aclara que “la autonomía de los bancos centrales se encuentra concebida fundamentalmente en relación con el ciclo político- electoral, de manera que el hecho que el Presidente de la República participe o no en la nominación de uno o más Consejeros, no incide en una mayor o menor autonomía de la banca central, particularmente si esa participación tiene lugar mediante una propuesta que requiere una aprobación parlamentaria y si los momentos en que se efectúan las designaciones ocurren en una secuencia independiente del ciclo electoral”.
Ahí dice que “lo relevante para la autonomía es que el Presidente de la República no tenga la facultad para designar a la mayoría del Consejo dentro del mismo período presidencial, ni de removerlos discrecionalmente, lo que se asegura fijando a los Consejeros plazos de duración mayores al período presidencial y estableciendo su renovación por parcialidades”.
En el caso de los regímenes parlamentarios, el BC puntualiza que “aplica el mismo principio de descalce con el ciclo político”.
Justamente sobre la duración de los consejeros, la comisión propuso fijarla en nueve años, y que la renovación por parcialidades se realice cada tres años, “lo que entendemos sería una consecuencia derivada del aumento de integrantes del Consejo a siete. Ello implica innovar respecto del sistema actual, en que los cinco consejeros duran diez años, renovándose a razón de uno cada dos años. Al respecto, el punto que nos merece observaciones se refiere a la renovación, ya que tal como se plantea, implicará designar a los consejeros en binomios o trinomios, lo que puede impactar negativamente en el funcionamiento de la institución al renovarse periódicamente hasta un tercio de su Consejo de una sola vez, afectando la estabilidad e integración fluida del Consejo en el tiempo”.
Por eso dicen que, si se decide mantener a los siete integrantes del Consejo, “se solicita considerar la alternativa de que su renovación se realice por parcialidades cada 18 meses, en los meses de junio y diciembre de los años correspondientes”.
Respecto a la propuesta que se votará para que sea el propio Consejo el que elija a su presidente, y que reduce el plazo del presidente del BC desde cinco a tres años, señala que esto “puede tensionar innecesariamente la relación al interior de dicho órgano, fomentando la formación de bloques internos que resten estabilidad y cohesión a la acción del Consejo en la consecución de su mandato”.
Adicionalmente, desde un punto de vista de gestión institucional, comenta que “es importante tener presente que los procesos de planificación estratégica (…) requieren un tiempo adecuado de formulación, ejecución y maduración, lo que difícilmente se pueda lograr en tan solo tres años”.
Por eso piden reconsiderar este aspecto, “manteniendo reglas sobre nombramiento y duración de la presidencia del BC similares a las actuales”.
Sobre el artículo 8, de la responsabilidad de los consejeros, el BC presenta algunos reparos. Hoy los mecanismos de remoción de los consejeros solo pueden ser iniciados por el Presidente de la República y, en algunos casos, por los propios Consejeros.
Pero la norma propuesta lo cambia. El BC dice que aun cuando la decisión final recaerá en el máximo Tribunal del país, “lo cierto es que la sola circunstancia de que una tercera parte de una cámara política pueda requerir la destitución, expone a la Institución a una situación compleja que puede afectar su actuación ante escenarios de stress económico en que las decisiones de política no son obvias”.
Y agrega que si bien cuando esta facultad recae en el Presidente, “también existe un riesgo parecido, la diferencia es que en este caso quien toma la determinación es una sola autoridad, que es quien ejerce la conducción del Estado y que como tal asume también una responsabilidad en el adecuado funcionamiento en las instituciones que lo componen”.
Por eso dice que “con la finalidad de cautelar que los Consejeros queden sujetos a un sistema de remoción que asegure la posibilidad de hacer efectiva su responsabilidad por causas graves y objetivas, pero sin exponer al Banco a juicios de carácter político que menoscaben su autonomía y funcionamiento, nos permitimos sugerir a la CC que tenga a bien evaluar que el requerimiento respectivo sea facultad de la mayoría de los Consejeros o del Presidente de la República”.
También sugieren agregar al final del inciso segundo del artículo 8 la frase “y que sean la causa principal y directa de un daño significativo a la economía del país”, lo que según dice el oficio, “refuerza el principio asentado a nivel internacional de que la remoción de autoridades de la banca central debe tener lugar por causas objetivas y no discrecionales”.
