1. Según usted, ¿por qué es importante discutir sobre el sistema de gobierno teniendo presente nuestro proceso constituyente? ¿Qué consecuencias trae consigo uno u otro sistema?
Vamos a hacer algunas distinciones. Primero, creo que llegamos un poco tarde a hacer esta discusión, porque entiendo que la convención Constitucional ya zanjó este punto, y lo zanjó de una forma en que claramente va a quedar dentro del ámbito del presidencialismo, pero tomando instituciones que no son propias del presidencialismo, y eso me complica.
Por qué creo que el parlamentarismo es un buen sistema para un país como Chile, las razones son dos, y creo que aquí hay que tener consciencia de que esto no es un fetiche o no es un artículo de fe, sino que más bien dónde hay conveniencia o no conveniencia, y en los regímenes parlamentarios, la idea de que el ejecutivo reside en el legislativo y que además los parlamentarios cumplen una función de segundo término de representación, era mucho más útil para una sociedad como la chilena donde hay una desconfianza del congreso nacional y del poder legislativo. A contrario sensu de lo que mucha gente cree, en los regímenes parlamentarios, el parlamentario tiene menos poder, no más poder, en los regímenes presidencialistas, es donde el congreso tiene mucho más poder, porque el ejecutivo no reside en el legislativo, sino que son completamente separados, y por los founding fathers que lo crearon en EE.UU., lo que tenían en mente, era evitar la figura de la concentración del poder, sino que buscaban diseminarlo. Por lo tanto, más pasos para llegar a la solución, en cambio, en el régimen parlamentario, si bien hay una separación de poderes, porque el parlamentario tiene las siguientes características; son elegidos por un tiempo máximo, no fijo, y la separación de poderes está representada por el voto de censura, en virtud del cual aquellos parlamentarios que son la base, mantienen o no la confianza a la primera fila de este parlamento que constituye el gobierno, por tanto sí hay una separación, pero residen en el mismo lugar, y las funciones del ejecutivo están dentro del legislativo, por lo tanto, hasta por un tema de economía procesal resulta más eficiente y sobre todo en una sociedad como la chilena que históricamente es una sociedad en términos sub nacionales, unitaria, cosa que también está cambiando.
En definitiva, el problema pasa porque la CPR no la podemos pensar en acápites separados o compartimientos estancos, el régimen político dialoga con el régimen sub nacional, el legislativo dialoga con que forma de ejecutivo haya, y en una sociedad que siempre se ha planteado desde un régimen unitario, donde se quiere mejorar la representación de los territorios, pero no necesariamente con la creación que ha habido ahora de estas asambleas legislativas regionales que es un forma de federalismo pero sin capacidad de gestión de recurso real. La solución creo que va más bien por el régimen político que por el régimen sub nacional, y en eso, el régimen parlamentario me parece que cumple estas funciones.
Además, pensando que en Chile un sistema de partidos como el nuestro, necesitaba ser fortalecido, y el presidencialismo no necesariamente fortalece el régimen de partidos, un régimen parlamentario establece bancadas políticas muchas más estructuradas y mucho más fuertes que un régimen presidencial, porque se basa el gobierno en aquello. Es decir, creo que cumplía varias funciones, y se decía que no, que Chile no puede cambiar tanto porque es necesario mantener la historia, pero hemos cambiado mucho a lo largo de la historia. Sin ir más lejos, hasta 1925 la ciudadanía no elegía al presidente de la República, lo elegía de manera indirecta, había colegio electoral. Sin ir más lejos, la CPR de la dictadura militar transforma profundamente muchas de las instituciones republicanas de Chile, estoy de acuerdo con que sea la continuación de la CPR de 1925, pero transforma muchas instituciones. Por lo tanto, la posibilidad de innovación institucional como el parlamentarismo era una posibilidad interesante. Se sostenía dentro de la CC, que el problema es que la gente quiere elegir directamente al presidente o jefe de gobierno, bueno, en regímenes parlamentarios como Finlandia, se elige al Presidente que cumple ciertas funciones, y se elige también al Jefe de Gobierno a través del parlamento, y esta idea de que hay que elegir a todo el mundo directamente, bueno justamente ahora lo que está haciendo la Convención es establecer asambleas territoriales en vez del senado, es elegir indirectamente, entonces no había tanto problema.
Por tanto, creo que un régimen parlamentario era bastante mejor a mi juicio, para un país como Chile, y esto no es un problema de fetiches, es un problema de conveniencia, y efectivamente el presidencialismo puede funcionar muy bien, y en muchos países así lo hace, se ha señalado que cambiar un régimen político era rascar donde no pica, bueno, finalmente la Convención también estaba rascando en varios lugares donde no pica. Ahora, si se va a mantener el presidencialismo, creo que habría que mantener las instituciones del presidencialismo, pero hacer un ornitorrinco como veo que va en camino a hacer, me complica un poco, y no es un problema de conservadurismo, por el contrario, yo estaba planteando un cambio de régimen directamente, muy lejos de ser conservador.
2. En vista de la discusión que se está llevando a cabo en la Comisión de Sistema Político en la Convención, con términos como presidencialismo atenuado y Congreso unicameral, ¿cuál es su opinión respecto a dicha discusión por los constituyentes?
No logro entender muy bien qué es esto del presidencialismo atenuado, a mi alguien me lo tendrá que explicar, porque lo he buscado en muchas partes y no termino de entender completamente qué es. Si por presidencialismo atenuado significa menos atribuciones para el presidente, eso es más presidencialismo, no menos presidencialismo, entonces no entiendo esto del “atenuado”, si la gracia del presidencialismo es que el presidente no es una figura poderosa. Pregúntate en los EE.UU. ¿cuál es el único poder real que tiene el presidente? Tiene muchos por cierto, ¿pero cuál es el real? Comandante en jefe de las Fuerzas Armadas. ¿Puede designar a sus ministros? No. ¿Puede designar a los más importantes jefes de servicios en sistema federal? No. ¿Puede designar a sus embajadores? No. Ni su gabinete, todo tiene que pasar por el Senado, por el contrapeso del Congreso, y a eso lo llamarían en Chile presidencialismo atenuado, no tiene nada de atenuado, es más presidencialista. Mientras que en los regímenes parlamentarios es en el fervor de la discusión en la cámara política donde se resuelve en una sola instancia toda esa discusión.
De lo que más bien se ha hablado, es de una suerte de híper presidencialismo, o una suerte de cesarismo presidencial, y aquí recurrir a un recientemente fallecido profesor de la LSE, George Philips, que decía que en realidad, en América Latina hay dos presidencialismos, el madisoniano norteamericano, y esta cosa, que también Bernardino Bravo Lira en la escuela de Derecho de la Universidad de Chile hablaba muchas veces de que el presidente reemplaza, en realidad al Presidente de la Real Audiencia Esto es otra cosa, George Philip lo llamaba presidencialismo bolivariano, nada que ver con el régimen venezolano, sino más bien con un modelo de los libertadores de América Latina del régimen español. Pero claramente en la mentalidad de esos libertadores, no estaba la lógica presidencialista norteamericana, y por lo tanto, generamos un híbrido, entonces sería “atenuar” el híbrido, pero no es presidencialista en sí. La unicameralidad me parece muy compleja en un régimen así, porque la gracia del presidencialismo es diseminar poderes más cantidad de manos, y la unicameralidad quita esa diseminación de manos y la deja concentrado en una cámara. Además, la oportunidad si hay coetaneidad o no de la elección de ambas cámaras, lo que genera es una parálisis, y aquí pregunto, ¿qué pasa si el presidente está en minoría en una sola cámara? Se acabó la actividad legislativa ¿a qué acuerdos van a llegar? ¿cuál es el incentivo para llegar a acuerdos?
Me da la impresión que muchas de las decisiones, y esto no se trata de atacar a la Convención, sino más bien valorar y apoyar lo que están haciendo, pero también decir que hay cosas que resultan y que no resultan, y la unicameralidad o el bicameralismo asimétrico, que en el fondo no pasa a ser decorativo, pero que es otra institución que es propia de regímenes parlamentarios, y en este caso, de un régimen parlamentario federal como el alemán, algunos dicen que no, que se parecerá más a la asamblea territorial francesa, o al senado español, pero el senado español regula la autonomía, que es como el estado nacional, pero no como el estado nacional que se aprobó ahora. Entonces, también me complica que haya cierta confusión conceptual. Estoy lejos de tener la verdad, soy solo un profesor universitario, pero me da la impresión de que esta unicameralidad nos va a afectar a la coherencia del texto constitucional, nos va a afectar a la capacidad orgánica de que dialoguen las instituciones al interior de la nueva Constitución, y que nos genera una parálisis que afecte a la actividad política, y que no solo no sea un remedio sino que sea peor a la enfermedad que heredamos de la Constitución del dictador Pinochet a pesar de todas las razones que hay.
3. En su opinión y en términos concisos, ¿qué evidencia histórica y enseñanza nos deja nuestra experiencia presidencialista y parlamentarista como país (y que debemos de considerar para la nueva Constitución)?
No hemos tenido nunca una experiencia parlamentarista para empezar. Ese mal llamado periodo parlamentario entre 1891 y 1925 fue cualquier cosa menos parlamentarismo. Primero, porque no concentró poder en la asamblea legislativa ni residía el poder ejecutivo en la asamblea legislativa, lo que hubo fue una rotación ministerial producto de votos de censura que eran permitidos en las reformas constitucionales en la constitución del ’33, pero, y aquí hablo desde la ciencia política y no desde el derecho, no ha habido nunca un régimen parlamentario. Lo que tenemos es una experiencia presidencialista, que funcionó en algunos periodos de la historia y en otros no, y que fue de alguna manera concentrando el poder fundamentalmente a partir de la Constitución de 1925, y que lo asienta la Constitución de 1980, sin que por ello necesariamente comparto la defensa de los presidencialistas, a pesar de que yo estoy en el campo parlamentarista, de que hablar de este híper presidencialismo la evidencia no lo sostiene.
Lo que sí sostiene la evidencia, y que ahí tengo mi diferencia con los presidencialistas, es que es costoso, es más largo, genera menos y no más disciplina partidista, porque hay que ir a la casa de todos estos díscolos y conforme ha aumentado la cantidad de díscolos, más complicado es pasar legislación, por tanto mi problema no es que haya un híper presidencialismo, sino que no haya una cultura de disciplina partidista que es propia de los regímenes parlamentarios sino caigo bien. Mi problema más bien es la cultura de tener que ir a “cazar votos”, lo encuentro poco disciplinado, poco orgánico, en los regímenes parlamentarios no cae el gobierno*, y están los incentivos para que el gobierno se mantenga, entonces alguien dirá que en Italia caen los gobiernos a cada rato, pero no cambia la coalición, no necesariamente llaman a elecciones de nuevo.
El caso del Reino Unido, el partido conservador ha seguido en el poder desde el 2010 con Brexit mediante, y han cambiado varias veces de primero ministro, van en el tercer primer ministro, pero van 2 elecciones, 2010 y 2015, y una excepcional el 2019 que ha mantenido al primer ministro en términos de partido, y es probable que Boris Johnson caiga en las próximas semanas, pero se armará una nueva mayoría conservadora que le permita terminar el periodo parlamentario cuando corresponda. En el caso alemán, incluso, la idea de la censura positiva o censura propositiva, porque además para poder funcionar la censura tiene que haber una propuesta de un nombre alternativo que conforme al gobierno le da aún más estabilidad, y no hemos tenido situaciones de caída de gobierno en Alemania en sentido que, por el contrario, tiene gente como Merkel 16 años mantenido, “Ah, pero eso es demasiado tiempo en el poder…”, ¡pero si la gente lo mantiene!
Entonces vamos a tener un presidencialismo, con una sola cámara, y más encima, con límites en los periodos en los cuales pueden ser reelectos. Empieza a ser un ornitorrinco que me cuesta comprenderlo, y que yo espero que funcione, espero que me equivoque y que ellos hayan sido unos visionarios, lo digo sin ninguna ironía, lo digo de todo corazón, deseo fervientemente que sea así, pero veo muchos problemas en la evidencia que existe a nivel comparado frente a lo que se está diseñando.
4. En su criterio profesional, ¿existe una vinculación entre la forma de gobierno de un país y su faceta político-cultural e histórica?
Sí, eso lo ha dicho la literatura de hace mucho tiempo, que hay un delta muchas veces entre la Constitución escrita y la Constitución histórica, Carlos Santiago Nino ha escrito ampliamente de eso antes de fallecer extremadamente joven, y eso se ha discutido mucho a lo largo del desarrollo de las ciencias sociales y en el Derecho está dicha discusión, de hace mucho tiempo, la diferencia entre la Constitución escrita y la Constitución histórica, que evolucionan de maneras distintas. En ese sentido es evidente que la Constitución histórica va preservándose y que está en el corazón de la Constitución escrita, el caso más radical es el británico, esa Constitución sin artículos y jamás escrita, pero que es pura Constitución histórica y muy fuerte, una raigambre muy fuerte. En el caso de las democracias latinoamericanas* también se ha ido construyendo, son naciones jóvenes, y hay ciertas cosas que están en los ethos culturales en los momentos de las coyunturas críticas que son muy importantes para efectos de desarrollar estos senderos de dependencia, en que se repite esta Constitución histórica a lo largo de la historia.
Tengo la impresión de que estamos en una coyuntura crítica , y que la Convención puede alterar esa historia de manera dramática hacia el futuro, y no estoy haciendo un juicio de valor, sino solamente una afirmación de hechos. Me da la impresión de que estamos en una suerte de turning point* en la historia de Chile, y que se puede generar una nueva cultura política, y en esto quiero ser claro; mis críticas no tienen que ver con que no pueda funcionar, tiene que ver con que la evidencia muestra que los ornitorrincos no funcionan. Prefiero el parlamentarismo, pero si nos vamos a quedar en el presidencialismo, que parezca como tal y camine como presidencialismo, y eso ha demostrado la evidencia que funciona así. Puede ser que estemos frente a un nuevo patrón cultural que domine el próximo siglo o siglo y medio de la historia política chilena, que empiece su ciclo virtuoso y que estén en lo correcto los Convencionales, yo no tengo la pretensión academicista de que nosotros los académicos sabemos más y mejor, la única diferencia es que tenemos más control sobre la evidencia, pero ciertamente podemos estar equivocados. Solo puedo decir que, en términos de nuestra historia cultural, creo que este ornitorrinco puede que no funcione, pero espero profundamente estar equivocado.
5. Teniendo presente el principio de separación de poderes, ¿qué forma de gobierno es la idónea? ¿Alguna se aleja más del principio?
No creo que sea un problema de idoneidad, para el mi el tema pasa por generar las estructuras claras. Un régimen parlamentario tiene una perfecta separación de poderes, y un régimen presidencial también tiene separación de poderes, entonces, la verdad, en ese sentido no creo que ninguno de los dos sea idea, creo no sea fetiche o que haya artículos de fe detrás de esto, no hay un escenario o sistema ideal, todas pueden funcionar dependiendo del contexto, la separación de poderes puede estar perfectamente preservada en ambos, y la idea de que en un régimen parlamentario el gobierno resida en el legislativo, no significa que no estén separados. Además, uno depende del otro, porque uno lo puede disolver, el otro le puede votar la censura, es decir, hay elementos importantes de separación de poderes, no hay fetiches.
6. ¿Qué opción de forma de gobierno es la ideal para nuestro país? ¿Presidencialismo? ¿Parlamentarismo? ¿O alguna otra forma especial o atenuada?
Siempre creí, siguiendo a Arturo Valenzuela, en su minuto que él planteó un régimen parlamentario junto con otros, esa literatura quedó en el pasado, no se puede argumentar como base para creer que el parlamentarismo es mejor, pero sí puedo argumentar que para lo que la cultura política chilena está diciendo, y en un ambiente de tan profunda desconfianza al Congreso, para las décadas que vienen, tal vez para cambiar y mejorar esa cultura política era mejor concentrar poder en un solo órgano grande, que fuese este parlamento, y donde los representantes de los territorios se dedicaran más a ser representantes que ser legisladores, porque si bien es cierto que votan las leyes, en realidad lo que gestiona es la primera fila en el parlamento, no el gobierno, y los back benches en el sistema británico, lo que hacen, es más bien representar los territorios, traer las demandas de los territorios del gobierno, unos y otros, y unos podrán decir que esto en la historia de Chile nunca ha ocurrido, bueno, la asamblea territorial que están apunto de aprobar tampoco. Por lo tanto, es malo el argumento, eso es lo que creo.
